在全面推进集体林权制度改革

工作会议上的讲话

陈四海

（2008年11月20日）

同志们：

这次会议的主要任务是：认真贯彻落实党的十七届三中全会和全省全面推进集体林权制度改革工作会议精神，专题部署全市集体林权制度改革工作。下面，我就全面推进我市集体林权制度改革工作讲三点意见。

一、统一思想，充分认识集体林权制度改革的重大意义

此次集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后，我国农村经营制度的又一次重大变革，是深化农村改革的又一重大战略举措，必将对经济社会发展产生持久而又深远的影响，必将载入我国农村改革发展的史册。

1、集体林权制度改革是农村基本经营制度的丰富和完善。我国的改革从农村发端，实践证明，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，是改革开放以来我国农村所进行的最重大的改革，是农村经济社会发展最强大的动力。这是农村的基本经营制度，也是党在农村政策的基石。实行集体林权制度改革，是在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将家庭承包责任制从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，有利于巩固和完善农村基本经营制度，有利于稳定党在农村的基本政策，必将进一步解放和发展农村生产力。

　　2、集体林权制度改革是促进农民增加收入的机遇和途径。全市862万亩集体林地，是发展农村经济的一笔宝贵资源，也是促进农民增收的一笔巨大资产。但由于林地使用权和林木所有权不明晰，农户对林木的收益权和处置权不落实，严重影响了农民发展林业的积极性，目前我市林业对农民增收的贡献水平还较低，与林业所拥有的资源、与林业所应有的产业地位还很不相称。通过推进集体林权制度改革，实现还山于民，还权于民，还利于民，有利于激发农民和市场主体发展林业的积极性，把资金、技术、劳动力等各种生产要素，引向林业，引向林区，引向林地；有利于多方面、多层次地拓宽农民的就业渠道和增收空间，促进农民脱贫致富、破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

3、集体林权制度改革是持续改善生态环境的举措和保障。从发达国家、历史经验和林改地区的实践看，要保护好森林生态，光靠堵和禁是不行的，应当用更积极的办法，在加强必要管理和调控的前提下，在开发中保护，在发展中保护，实现“用和育”的良性互动。山定权、人定心、树才能定根。通过集体林权制度改革，重新确立林业经营主体，让农民吃下“定心丸”，有利于鼓励农民多栽树、栽好树，从根本上调动农民植绿、爱绿、护绿的积极性。与此同时，商品林搞好了、搞活了，公益林才能减轻压力，才能更好地得到保护，生态环境才能得到持续的改善。

4、集体林权制度改革是推进林区社会和谐的需要和手段。集体林权制度改革，进一步明晰林地权属，建立现代林业产权制度，不仅是培育林业市场主体、满足社会对林业发展多样化需求的迫切需要，而且有利于解决目前集体林地界限不清、林木权属不明等问题，减少山林权属纠纷；有利于从制度上规范集体林资产经营，缓解农村干群矛盾；有利于调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，“看好自家山、管好自家林”将会成为广大农民的自觉行为，从而有效遏制乱砍滥伐、乱征滥占、乱捕滥猎、乱采滥挖等破坏森林资源的违法犯罪行为，维护农村社会稳定。

5、集体林权制度改革是建设岳阳现代林业的动力和支撑。发达的林业，已成为国家文明、社会进步的重要标志。建设现代林业是落实科学发展观的基本要求，是今后一个时期林业工作的旗帜、方向和主题。随着经济社会的快速发展，落后的林业生产力与社会对林业的多种需求的矛盾日益突出，迫切需要加快现代林业建设，推动林业又好又快发展。建设现代林业的过程，实际上是一个不断深化林业改革，建立新型体制机制，理顺林业生产关系的过程。推进集体林权制度改革，从本质上说，就是要把市场机制充分引入林业经济，明晰产权关系，明确市场主体，培育市场体系，规范市场交易，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

二、把握精神，全面落实集体林权制度改革的政策措施

全面推进集体林权制度改革，党中央、国务院、省委、省政府都高度重视。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、省委省政府《关于推进深化集体林权制度改革的意见》、省政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》和市政府刚刚出台的《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》，是指导这次林业改革与发展的政策文件。全市各级各部门要站在全局和战略的高度，深刻领会、准确把握集体林权制度改革的政策要求，扎扎实实做好改革的各项工作。

1、明确目标，把握方向。一是明确指导思想。推进集体林权制度改革，要全面贯彻党的十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观和构建社会主义和谐社会统领集体林权制度改革全局；坚持农村基本经营制度，确立农民的经营主体地位；在“林业三定”和分类经营的基础上，进一步明晰林木所有权和林地使用权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，创新林业管理体制和经营机制，优化林业资源配置，激活林业生产要素，进一步解放和发展林业生产力，逐步实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐，确保全市生态、经济和社会协调发展。二是明确总体目标。我市集体林权制度改革的总体目标是：从2008年底开始，力争用一年时间基本完成集体林权制度改革“明晰产权”的主体改革任务。到“十一五”期末，全面完成全市集体林权制度改革任务，建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。三是明确改革范围。此次改革的范围包括集体所有的林地林木，重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及县级以上人民政府规划的宜林地。国有林地林木暂不列入本次改革范围。集体林地林木权属有争议的先行调处，再进行集体林权制度改革。

2、遵循原则，全面推进。在改革中必须要遵循以下基本原则：一是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。对集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，按照农户家庭成员人数确定承包份额，突出一个“均”字，切实做到“按户承包，按人分山”。二是坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。在统筹个人与集体利益上，要确保农民在林地林木产权的初始分配和生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾集体利益，集体可以保留少量林地，也可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林产资源，保证集体经济组织正常运转。在处理农民得实惠与生态受保护关系上，既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，这是改革的出发点，也是改革的根本目标。三是坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。农民是改革的主体，也是改革的受益者和操作者。一定要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。四是坚持依法办事，确保改革规范有序。改革要始终把依法操作作为基本准则，严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》和《森林法》等法律规定。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致；改革方案必须依法经相关集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。五是坚持分类指导，确保改革符合实际。各地社情林情不同，改革必须从实际出发，进行分类指导、分区施策，避免搞形式主义，避免追求速度而忽视质量。

3、明晰产权，还权于民。明晰产权、确权到户是集体林权制度改革中一项最基础、同时也是一项非常复杂的工作。我市从2003年以来已全面开展了换发林权证的工作，但多数产权主体为村组集体，产权不明晰。在本次改革中全市需要进一步明晰产权的集体林地面积达341.3万亩，占集体林地总面积的40％。在明晰产权的具体工作中，要始终坚持因地制宜，不搞“一刀切”，该稳定的要稳定，适宜分山的均山，适宜分股的均股，适于分利的均利。

集体林地的承包期限最高为70年，承包期届满，可依法继续承包。对于村级基层组织经济困难的，可视情况保留林地总面积的10%以内的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。具体来讲，明晰产权有以下几种形式：

一是稳定自留山：已划定的自留山实行“生不增、死不减”的政策，由农户长期无偿使用，允许继承，自留山上的林木一律归农户所有。被集体以行政手段收归统一经营的自留山，应当归还农民经营；林业“三定”时，未划定自留山的，集体山林条件允许的可按当时政策补划自留山。自留山、责任山已“两山并一山”的，可按林业“三定”政策予以区分，不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。

二是完善责任山：承包到户的责任山，要保持承包关系的稳定。承包期内，山上林木归责任山户主所有，允许继承。林业“三定”时划定的责任山，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对违法签订的承包合同，要依法纠正，重新签订家庭承包合同；面积及四至不清楚的，在进一步明晰的基础上，完善家庭承包合同；农民不愿意继续承包的，可交回集体经济组织；被集体以行政手段收归统一经营的，群众要求以责任山形式承包经营的，应当恢复原状。

农户举家迁移，户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变；户籍变更未转为非农业户口的，在迁入地未取得承包地，其自留山和责任山可以继续保留；迁移到设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。

三是明晰集体山：A、适宜于分户经营的，可以农户为单位，按人口折算人均山林面积，确权到户，实行家庭承包经营（均山）；B、不适宜分户经营的集体山林，包括宜林荒山荒地，可以交由有经营能力的农户或其它经营主体集中承包，其收益由集体经济组织内部成员共同分享（均利）；C、集体统一经营效益好且群众满意的山林，经三分之二以上村民或村民代表同意，可以继续由集体统一经营，但必须转换经营机制，明确责任和收益分配方法，均股到人到户（均股）。

已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对手续不完备、合同不规范、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律规定的，要依法纠正。

不管采取哪种经营形式，都要召开村民会议或者村民代表会议，经三分之二以上的村民或者三分之二以上村民代表同意。对于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式经营的，财务要单独核算，70%以上的收益按山林面积或者股份分配。将集体经营管理的山林流转出去的，要将流转收益分配给农户。

对利用世界银行和日本政府贷款营造的集体山林，以及集体因经营该山林形成的债务，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，也可用现有林木折价抵偿债务，但抵偿额不得超过现有林木价值。

四是维护联营山。与国有林场、森工采育场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系的稳定。自然保护区、国有林场、森林公园等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权益人的合法权益。五是调处纠纷山。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体，对权属不清或纠纷尚未解决的，暂不核发林权证。凡承包集体林地，必须签订书面承包合同。产权明晰后，要依法进行实地勘界登记，核（换）发全国统一式样的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。在明确产权的基础上，各级各部门要积极研究，强化措施，进一步放活经营权、落实处置权、保障收益权，真正做到“均山、均股、均利到户，还山、还权、还利于民”。

4、配套改革，同步推进。各级各部门要统筹考虑，抓好与集体林权制度改革相关的各项配套改革措施的推进。一是完善林木采伐管理制度。在坚持森林采伐限额制度的前提下，改革商品林采伐管理办法，适度放宽公益林的采伐强度和采伐方式，积极推进森林经营方案的编制和实施工作，实行木材采伐指标分配公示制度，依法落实林农和林业经营者的林木采伐自主权。二是规范森林资源流转。根据《湖南省森林资源流转办法》和森林资源资产流转的、抵押的需要，建立健全森林资源流转制度和森林资源资产评估制度，加强流转的管理与服务，促进森林资源合法、有序流转。三是建立支持林业发展的公共财政制度。建立和完善森林生态效益补偿基金制度，多渠道筹集公益林补偿资金，逐步提高补偿标准；建立造林投入补贴制度；改革育林基金管理办法，各级政府将林业部门行政事业经费纳入财政预算；加强森林防火、病虫害防治、林业行政执法体系等方面的基础设施建设；切实解决林区困难林农生活问题；加大对困难县、乡的转移支付力度。四是推进林业投融资改革。要落实好林权抵押贷款政策，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策。要落实好森林保险政策，加快建立政策性森林保险制度，通过政府保费补贴与商业性保险相结合等方式，充分发挥保险对林业和金融信贷的补偿保障作用。五是建立健全林业社会化服务体系。组建林业服务机构，为广大林农和林业生产经营者提供政策、信息、技术咨询服务。扶持林农组建各类林业专业合作组织、行业协会等中介服务和自治组织。引导林农建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，提高林农的自律意识和自我管理水平。六是深化林业行政管理体制改革。推进基层林业管理机构改革，重新核定基层林业站、木材检查站的机构、职能和编制，将核编定岗后的人员经费纳入财政供养范围；建立专门的林权管理机构，加强管理，提供服务；推进林业综合行政执法，切实解决“多头执法”、“交叉执法”等问题。

三、分步实施，确保全市集体林权制度改革稳步推进

全市的集体林权制度改革于2008年11月全面启动，至2009年底，基本完成“明晰产权、承包到户”的主体改革任务，至“十一五”期末，全面完成集体林权制度改革的配套改革任务。具体分五个阶段进行：

（一）准备阶段（2008年11月至2009年3月底）：建立机构、调处纠纷、宣传培训、制定方案。

1、成立机构。各县（市）区成立政府主要领导任组长，分管领导任副组长，财政、林业、发改委、农办、民政、税务、

编制、劳动保障、监察、法制、金融、税务等部门主要领导为成员的集体林权制度改革领导小组，领导小组下设办公室，由林业局局长兼任办公室主任。从相关单位抽调精干工作人员组成工作班子，负责日常工作。各乡（镇）要成立集体林权制度改革领导小组和办公室。

2、调处纠纷。建立健全解决山林权属纠纷的工作机制。对林权争议、承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷，按照“属地管理，分级负责，依法调处”的原则，制定和完善调处预案，明确职责，加大调处力度。对于历史遗留问题，要本着“尊重历史，依法依规，妥善处理”的办法，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过行政调解、行政仲裁等方式妥善解决。

3、宣传培训。层层召开集体林权制度改革动员大会，并充分利用电视、报刊、广播、网络等媒体广泛宣传改革的意义、内容、方法及有关政策法规，使广大群众了解、支持、参与改革。逐级组织业务骨干进行培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部掌握有关的法律、法规和政策。各县（市）区人民政府要统一制定改革宣传提纲，及时进行发布。

4、制定方案。在充分调查研究、摸清情况、了解群众意愿的基础上，县（市）区、乡（镇）要针对不同地域、不同经济社会条件、不同森林资源状况，科学制定改革方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、政策措施、方法步骤、组织保障等内容。县（市、区）的改革工作方案，报市人民政府批准，并报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡（镇）的改革实施方案要按已批准的县（市）区改革方案制定，并报县（市）区人民政府批准。各村组的改革方案，必须经过本集体经济组织的三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表的同意后，报乡镇政府批准，报县（市）区政府备案。

（二）勘界确权阶段（2009年4月至10月）：现场勘界、登记造册、张榜公示、签订协议。

1、实地勘界确权：各地要根据林改方案要求，由各行政村或拥有林地所有权的村民小组组织人员核实山林权属、面积和四至界线，在县乡有关负责人和技术人员指导下进行逐块调查登记和地形图小班勾图。

2、张榜公布：将实地勘界确权结果张榜公示，二榜定案。

3、签订承包协议：经公示无异议的林权，由村委会、村民小组或农村集体经济组织与林农签（补）订林地承包合同书，再将权属落实情况登记造册，连同与林农签订的合同书一并报乡镇政府审核。

（三）建档发证阶段（2009年11月至12月）：全面建档、统一发证、理顺关系、规范管理。

勘界确权完成后，乡镇将审核无误的林权登记基础材料报县级林业主管部门，林业主管部门核实录入微机后报县政府批准发放林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放林权证。核发林权证后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发林权证的地方，今后的一切林事活动均凭新证办理。

（四）综合配套阶段（2010年1-6月）：建立市场、规范流转、理顺体制、完善服务。

1、建立林业综合行政服务中心和林业要素市场。深入推进改革，促进林权流转，盘活现有存量，搞活经营市场，改革投融资体制，建立林业综合行政服务中心和林业要素市场。

2、组建以林业综合行政执法为核心的林业行政管理、执法、服务三大体系。理顺林业综合行政执法程序，规范林业行政管理，完善林业服务体系。逐步将森林防火、森林病虫害防治、造林规划指导、林权登记、市场信息化服务等纳入林业社会化服务体系，提高服务水平和办事效率。推进林业行业协会和林农经济合作组织的发展，拓宽农民进入市场的渠道。

3、建立健全林农负担监督机制。对涉及林农负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及林农的所有收费项目、标准和收取办法。建立健全林农负担监测、信访举报、检查监督、案件查处等各种工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林农负担的行为。

（五）总结验收阶段（2010年7月-12月）：县乡自查、市级核查、总结表彰。

对外业区划勘界、林权登记发证、微机录入建档以及林权流转等进行全面验收，总结完善。验收工作由市、县（市、区）林改领导小组组织逐级逐项验收（验收标准另行文通知）。

验收结束后，市、县（市、区）林权改革领导小组要进行总结评比，对成绩突出的，给予表彰奖励，对于工作失误或有违法乱纪行为的，要限期改正或给予行政处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、加强领导，切实保障集体林权制度改革的顺利进行

集体林权制度改革，是集体生产资料的再分配，是农村利益的再调整，关系到林区的发展和稳定；是造福农民、发展林业的大好事，是解决“三农”问题的重要实践,关系到兴林富民目标的实现。各级各部门要精心组织，精心实施，在改革过程中，要按照“前期准备、勘界确权、建档发证、综合配套、总结验收”等五个阶段进行，并着力抓好以下五个方面的工作：

1、加强领导，健全机构。各级党委政府要深刻认识这项改革的重要性、艰巨性和复杂性，充分发挥领导核心作用，实行党政一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，层层落实领导责任制，确保改革取得成功。各级都要成立集体林权制度改革领导小组，负责改革全过程的组织协调，制定指导改革的意见和方案，加强对改革的督查指导，处理和解决改革中出现的重大问题。要抽调业务熟、能力强、素质高的人员，组建林改工作机构，负责政策指导、技术培训和日常工作。

2、明确责任，加强配合。各级各部门要明确工作责任，层层签订责任状，落实领导责任制，采取市包县、县包乡、乡包村、村包组的办法，将责任落到实处。要建立奖惩督查机制，把集体林权制度改革纳入政府年度考核体系的重要内容。各级林权制度改革领导小组及其办公室，要组织力量深入县、乡、村、组对改革情况进行指导检查，各级林业、发改委、财政、编制、劳动保障、农办、税务、金融、民政、监察等部门和新闻媒体要高度重视，积极支持，相互配合，形成合力，确保林业产权制度改革积极和稳妥推进。

3、广泛宣传，加强培训。全面推进林改，需要全社会各方面的共同努力。各地要高度重视舆论宣传工作，充分运用各种媒体和宣传工具，采取多种手段和群众喜闻乐见的形式，广泛宣传林改的各项政策、宣传试点地区的成功经验，提高全社会对林改的认识。要通过宣传，统一思想，消除干部群众的疑虑，使广大农民和乡村干部了解改革、支持改革、参与改革。各地要切实加强对领导干部、工作人员包括村基层干部的培训，使从事林改工作的业务骨干和各级领导干部熟练掌握有关方针政策和法律法规，熟悉工作程序和质量要求，把握政策界限，明确目标任务，提高工作能力。

4、强化管理，维护稳定。要把保护森林资源安全、维护林区稳定贯穿于林权制度改革的全过程。针对出现的新情况和新问题，要及时研究解决。要积极探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。要高度重视群众来信来访，对群众反映的问题，要及时处理。要建立解决林权纠纷的工作机制，把矛盾化解在基层。在集体林权制度改革启动以后，集体林确权完成前，暂停一切集体经营管理的森林、林木所有权和林地经营权的流转，视情况可暂停集体经营管理林木的采伐，防止借改革之机，侵占公有资产。对在改革中发生重大案件和事件，造成严重后果的，要依法追究有关领导和主管部门的责任。

5、多方筹资，保障经费

根据外地林改经验，每亩集体山林约需林改成本2.5元左右。因此，各县（市）区要把集体林权制度改革工作经费纳入本级年度财政预算，按照“国家补贴一点，向上争取一点，各级承担一点”的原则，多渠道、多形式筹集林改经费。各级财政、林业主管部门要管好用好林改工作经费，确保资金拨付到位，使用高效。严禁截留、挪用林改工作经费，确保林改工作经费专款专用。

6、严肃纪律，确保质量。集体林权制度改革涉及广大林农的切身利益，必须杜绝暗箱操作，做到公开、公平、公正。党员干部特别是领导干部要以身作则，严格按照政策规定办事，不得损害农民群众的利益。各级监察机关要建立林改监督检查责任制，负责林改的监督检查工作，严肃查处林改中的违纪违规、不作为或乱作为行为，确保集体林权制度改革工作顺利进行。

同志们，全面推进我市集体林权制度改革功在当代、利在千秋。我们一定要创新思路，强化措施，扎实苦干，努力完成集体林权制度改革的各项任务，为努力实现我市资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐、经济社会全面协调可持续发展的目标而努力奋斗！